(48) Die Entwicklung in den meisten westeuropäischen Ländern war nach dem Zweiten Weltkrieg durch den politischen Willen geprägt, den wirtschaftlichen Fortschritt mit einem sozialen Ausgleich zu verbinden. Diese sozialstaatliche Tradition, die ins 19. Jahrhundert zurückreicht, fand in der Bundesrepublik Deutschland ihre Ausprägung im Leitbild der Sozialen Marktwirtschaft. Inzwischen steht Deutschland mit vielen anderen Ländern vor neuen, zum Teil weltweiten Herausforderungen: Rationalisierungsprozesse, der europäische Integrationsprozeß und vor allem die Internationalisierung der Güter- und Kapitalmärkte gehen mit einem einschneidenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel einher und wirken sich nicht zuletzt nachhaltig auf den Arbeitsmarkt aus. Die ökologischen Grenzen der wirtschaftlichen Entwicklung fordern Veränderungen, die nicht mehr länger aufgeschoben werden können. Die langanhaltende Massenarbeitslosigkeit und die mit ihr verbundenen Probleme des Sozialstaates gefährden den solidarischen Zusammenhalt und bedrohen den sozialen Frieden.

2.1 Lang anhaltende Massenarbeitslosigkeit

(49) In Deutschland und in den anderen Mitgliedsstaaten der EU stellt die anhaltende Massenarbeitslosigkeit die drängendste politische, wirtschaftliche und soziale Herausforderung dar. Die katastrophale Lage auf dem Arbeitsmarkt ist weder für die betroffenen Menschen noch für den sozialen Rechtsstaat hinnehmbar. Auch im Konsultationsprozeß gehörte die Arbeitslosigkeit zu den Themenbereichen, die in den Eingaben die größte Beachtung fanden. In den Stellungnahmen werden die Parteien und Gebietskörperschaften, die Tarifpartner und die Verantwortlichen der Finanzpolitik sowie alle Träger beschäftigungspolitischer Maßnahmen nachdrücklich aufgefordert, ihren Beitrag zu einem nachhaltigen Abbau der Arbeitslosigkeit zu leisten.

2.1.1 Belastungen durch Arbeitslosigkeit

(50) Bereits vor mehr als 20 Jahren überschritt die Zahl der in Westdeutschland registrierten Arbeitslosen erstmals wieder seit Anfang der 50er Jahre die Millionengrenze. Seitdem hat sich die Arbeitslosigkeit strukturell verfestigt und die Anzahl derer, die selbst zu Zeiten konjunktureller Belebung keine Stelle finden, ist stetig gewachsen. In West- und Ostdeutschland zusammen waren im Januar 1997 4,6 Millionen Frauen und Männer als arbeitslos gemeldet; in den Ländern der EU waren es Ende Dezember 1996 etwa 18,1 Millionen. Nicht eingerechnet sind dabei die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die an Umschulungs- und Fortbildungsmaßnahmen teilnehmen, in Kurzarbeit oder im Rahmen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen beschäftigt sind, im vorgezogenen Ruhestand leben oder sich resignierend zurückgezogen haben. Eine besondere beschäftigungspolitische Herausforderung stellt die Jugendarbeitslosigkeit dar. Eine wachsende Zahl von Jugendlichen, insbesondere von jungen Frauen, läuft Gefahr, niemals in das Beschäftigungssystem integriert zu werden.

(51) Die westdeutsche Gesellschaft ist wohlhabend, ihre Wirtschaft gehört zu den erfolgreichsten der Welt; dennoch weist sie seit Jahrzehnten eine steigende Arbeitslosigkeit auf. Die Vorstellungen über Erwerbsarbeit sind zwar immer noch weitgehend an dem herkömmlichen Leitbild industrieller Arbeit orientiert. Dauerhafte Beschäftigungsverhältnisse im industriellen Bereich verlieren gegenüber dem Dienstleistungssektor jedoch an Gewicht und Bedeutung. Zugleich nehmen die sogenannte geringfügige Beschäftigung und die Scheinselbständigkeit zu. Diese Umbrüche in den Beschäftigungsverhältnissen rühren an Grundstrukturen einer Gesellschaft, in der die Erwerbsarbeit für das geregelte Einkommen, die soziale Integration und die Möglichkeiten der Persönlichkeitsentwicklung zentral ist.

(52) Obwohl die Arbeitslosigkeit ein gesamtwirtschaftliches Problem darstellt, ist das Vorurteil weit verbreitet, sie beruhe auf individuellem Versagen. Viele Arbeitslose beziehen solche Schuldzuweisungen auf sich, ziehen sich aus Scham zurück und fühlen sich vielfach ausgegrenzt. Sie vermissen die Chance, ihren Lebensunterhalt eigenständig zu sichern, Kontakte zu pflegen, sich weiter zu qualifizieren und am gesellschaftlichen Leben verantwortlich zu beteiligen.

(53) Die lang anhaltende Massenarbeitslosigkeit verschärft die Auswahl- und Verdrängungsprozesse des Arbeitsmarktes: Sind Personengruppen bestimmten Leistungsanforderungen nicht gewachsen, so finden sie, wenn sie einmal arbeitslos geworden sind, nur noch sehr schwer eine Anstellung. So fühlen sich Hunderttausende Langzeitarbeitslose nicht mehr gefragt. Arbeitslose, die längere Zeit keine Arbeit finden, werden schließlich in vielen Fällen unfähig, Arbeit zu suchen, und werden zu Menschen ohne Erwartungen. Verbitterung und Resignation zerstören das Vertrauen in die demokratische Gestaltbarkeit der Gesellschaft. Perspektivlosigkeit und Angst vor dem sozialen Abstieg sind ein Nährboden für Gewaltbereitschaft und Fremdenfeindlichkeit.

(54) Seit den 80er Jahren konzentriert sich die Langzeitarbeitslosigkeit zunehmend auf die Gruppe der Älteren. Etwa zwei Drittel der registrierten Langzeitarbeitslosen sind über 45 Jahre alt. In einer besonders schwierigen Situation sind alleinerziehende Frauen. Häufig haben sie aufgrund ihrer besonders belastenden Lebenssituation keine Chance, einen Arbeitsplatz zu bekommen und damit ein eigenes Einkommen zu erzielen. Sie werden von der Sozialhilfe abhängig und sind kaum in der Lage, soziale Kontakte außerhalb der Kindererziehung aufzunehmen.

(55) Aufgrund der traditionellen Arbeitsteilung zwischen Männern und Frauen sind es vor allem die Frauen, die Arbeit in Familie und Ehrenamt übernommen haben. Nimmt man ihren Anteil an der Erwerbsarbeit hinzu, so werden etwa zwei Drittel der gesellschaftlich anfallenden Arbeit von Frauen geleistet. Weil Frauen immer noch den größten Teil der familiären Arbeit leisten, werden sie häufig noch zusätzlich bei den Einstellungsentscheidungen benachteiligt. Deshalb haben sie an der Erwerbsarbeit nicht in dem Maße teil, wie es ihrer Ausbildung und Qualifikation entspräche.

2.1.2 Arbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern

(56) Besonders belastend ist die Massenarbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern. Sie ist hier in einem Tempo und Umfang gestiegen, wie es in den alten Bundesländern weithin ohne Beispiel ist. Durch den Zusammenbruch der sozialistischen Planwirtschaft, die abrupte Einführung marktwirtschaftlicher Verhältnisse ohne hinreichende strukturpolitische Begleitung, die mit der Währungsunion verbundene Aufwertung und den Verlust der bisherigen östlichen Märkte sind ganze Industriezweige weggebrochen. Mehr als zwei Drittel der Beschäftigten mußten ihre Betriebe verlassen und sich um neue Arbeitsplätze bemühen.

(57) In den ersten 4 Jahren nach 1989 sank die Zahl der Erwerbstätigen von 10 Millionen auf etwa 6 Millionen. Ende 1996 lag die Arbeitslosenquote über 15 %. Mehr als ein Drittel der Arbeitslosen sind länger als ein Jahr arbeitslos. Eine weitere Zunahme der Arbeitslosigkeit ist zu befürchten, wenn es nicht zu grundlegenden Änderungen kommt.

(58) Ein besonderes Problem der Arbeitslosigkeit in den neuen Bundesländern ist die Situation der Frauen auf dem Arbeitsmarkt. Während in der DDR über 90 % der Frauen im erwerbsfähigen Alter berufstätig waren, wurden gerade sie nach der Wende verstärkt vom Arbeitsmarkt verdrängt. Viele von ihnen haben auf Dauer keine Aussicht auf einen Arbeitsplatz. So sind mehr als 75 % der ostdeutschen Langzeitarbeitslosen Frauen, häufig gut qualifizierte jüngere Frauen. Sie haben die Hauptlast der Beschäftigungskrise zu tragen.

(59) Die ostdeutschen Eingaben im Rahmen des Konsultationsprozesses haben gezeigt, daß sich viele Bürgerinnen und Bürger der neuen Bundesländer trotz der umfangreichen westdeutschen Hilfe im Stich gelassen fühlen. Weil zu DDR-Zeiten die Erwerbsarbeit weit mehr als im Westen die Funktion hatte, die Menschen in das soziale Gefüge eines Betriebs zu integrieren, wird nunmehr die Arbeitslosigkeit stärker als ein Verlust von sozialen Bindungen und Möglichkeiten der Beteiligung am gesellschaftlichen Leben erfahren. Auch die Sozialleistungen der westdeutschen Sicherungssysteme, die in der Gesamtsumme beeindruckend sind, konnten nicht verhindern, daß viele Ostdeutsche heute eine höhere Unsicherheit ihrer materiellen Lebensgrundlagen und ihres sozialen Status empfinden. Die Arbeitslosigkeit hat über Jahrzehnte erworbene Arbeitserfahrungen und berufliche Qualifikationen entwertet. Bei den Menschen in den neuen Bundesländern verfestigt sich der Eindruck, daß sie von vielen Westdeutschen wegen ihrer Vergangenheit falsch eingeschätzt werden. Ein großer Teil der Westdeutschen, so machen sie geltend, habe keine rechte Vorstellung von ihren Nöten.

2.1.3 Ursachen der Arbeitslosigkeit

(60) Die Ursachen der seit 1973 trendmäßig zunehmenden strukturellen Arbeitslosigkeit in Deutschland sind vielfältig und in der politischen Öffentlichkeit wie in der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion umstritten. Entsprechend gingen auch die Meinungen im Verlauf des Konsultationsprozesses auseinander. Eines ist jedoch gewiß: Arbeitslosigkeit kann nicht monokausal erklärt werden.

(61) In den letzten Jahren hat sich das wirtschaftliche Wachstum deutlich verlangsamt. Die wirtschaftlichen Wachstumskräfte allein reichen offensichtlich nicht mehr aus, um die Arbeitslosigkeit nachhaltig abzubauen. Es ist zwar gelungen, die Zahl der Arbeitsplätze von Mitte der 80er bis Anfang der 90er Jahre deutlich zu erhöhen, dies genügte aber nicht, um eine weitere Zunahme der Arbeitslosigkeit zu verhindern. Das lag daran, daß in den vergangenen Jahren weitaus mehr Menschen zusätzlich Erwerbsarbeit nachgefragt haben und sich dadurch das Arbeitskräfteangebot wesentlich erhöht hat. Seit einigen Jahren ist ein erheblicher Abbau von Arbeitsplätzen zu verzeichnen, der sich in letzter Zeit weiter beschleunigt hat.

(62) Hinzu kommt, daß der strukturelle Wandel im industriellen Bereich im Zuge des technischen Fortschritts mit einer enormen Steigerung der Arbeitsproduktivität einherging, ohne daß der Beschäftigungsrückgang im gleichen Maße durch eine Verringerung der Arbeitszeit oder die Ausweitung der Produktion kompensiert worden wäre. Der Beschäftigungszuwachs im Dienstleistungssektor hat nicht ausgereicht, den Verlust von Arbeitsplätzen im industriellen Bereich auszugleichen.

(63) Eine der Hauptursachen der hohen Arbeitslosigkeit in Deutschland wird nach einer verbreiteten Auffassung in den weltpolitischen Änderungen und der Globalisierung der Wirtschaft und des Wettbewerbs gesehen, die weitreichende Anpassungen in der internationalen Arbeitsteilung ausgelöst und dazu geführt hätten, daß sich auch die deutschen Unternehmen einem zweifellos härter gewordenen weltweiten Wettbewerb stellen müssen. Sie sähen sich in ihrer Wettbewerbsfähigkeit wesentlich eingeschränkt, insbesondere durch die hohen Lohnkosten, kurze Arbeitszeiten und das Ausmaß der Abgaben- und Steuerbelastung. Weitere Beeinträchtigungen ergäben sich aus subventionsbedingten Wettbewerbsverzerrungen, hohen Energiepreisen, einer hohen Bürokratisierung und Regulierung, Ressentiments gegen bestimmte neue Technologien, fehlendem Risikokapital und Währungsschwankungen. Das Problem zeige sich auch daran, daß deutsche Unternehmen zunehmend ihre Produktion in das Ausland verlagern, während ausländische Direktinvestitionen in Deutschland zurückgehen.

(64) Andere hingegen sehen dies anders. Sie verweisen darauf, daß die Arbeitsmarktkrise keine Besonderheit der deutschen Wirtschaft sei. Alle entwickelten Industrieländer seien durch dauerhafte Wachstumsverlangsamung und langfristig hohe Arbeitslosigkeit gekennzeichnet. Die internationale Wettbewerbsfähigkeit (West-)Deutschlands sei zugleich außerordentlich hoch. Kein anderes Land exportiere einen so hohen Anteil seiner Produktion. Die Handelsbilanzen mit den südostasiatischen Schwellenländern und den osteuropäischen Reformstaaten seien ausgeglichen, weil diese Länder jede durch Exporte nach Deutschland verdiente Mark wieder für Importe von Industriegütern aus Deutschland ausgeben. Auch die hohen Direktinvestitionen im Ausland seien keine wirkliche Belastung für die deutsche Wirtschaft, denn sie dienten langfristig der Erschließung und Absicherung von Exportmärkten. In dieser Situation seien deshalb die aus der betriebswirtschaftlichen Sicht der Unternehmen naheliegenden nationalen Kostensenkungsstrategien (Lohn- und Lohnnebenkosten, Sozialstandards, Unternehmenssteuern, Umweltstandards) zur weiteren Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit jedenfalls volkswirtschaftlich gesehen kein Heilmittel. Derartige Strategien würden die ungleiche Verteilung der Einkommen verschärfen und die Lasten der Anpassung durch ruinösen Wettbewerb einseitig den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern aufbürden. Die Kaufkraft würde damit sinken.

(65) Die Globalisierung des Wettbewerbs ist in bestimmten Bereichen in der Tat mit einer erheblichen Reduzierung von Arbeitsplätzen verbunden. Länder mit niedrigem Lohnniveau übernehmen mehr und mehr die Produktion arbeitsintensiver Produkte. Deutschland und andere entwickelte Länder konzentrieren sich mehr auf die Herstellung von Produkten, die einen hohen Kapitaleinsatz und eine hohe berufliche Qualifikation verlangen. Der Bedarf an gering qualifizierten Arbeitsplätzen in Deutschland sinkt, der Bedarf an höher qualifizierten Arbeitsplätzen hingegen steigt. Das hat zur Folge, daß Menschen, die höheren Anforderungen nicht gewachsen sind, schwerer einen Arbeitsplatz finden.

(66) Als Ursache für die Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland spielen hohe Lohnstückkosten eine wichtige Rolle. Beim Übergang von der Plan- in die Marktwirtschaft war die Produktivität in den ostdeutschen Betrieben zu gering, um nach der 1:1-Umstellung der Löhne und den folgenden Tarifabschlüssen, die auf eine zügige Anpassung an das westdeutsche Lohnniveau zielten, wettbewerbsfähig zu sein. Außerdem führten der Zusammenbruch der Comecon-Staaten (RGW), das Interesse der Bevölkerung an Westprodukten und die Einkaufspraxis des Großhandels zu Nachfrageproblemen. Die ungeklärten Eigentumsverhältnisse, die aufgrund des Prinzips »Rückgabe vor Entschädigung« entstanden, sowie der Kauf und die baldige Schließung ostdeutscher Betriebe durch ihre westdeutschen Konkurrenten verschärften und verschärfen die Schwierigkeiten.

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