5.2.1 Die sozialen Sicherungssysteme konsolidieren

(177) Die sozialen Sicherungssysteme in Deutschland haben sich bisher als tragfähig erwiesen und sich gerade auch in den jüngsten Jahren angesichts wachsender wirtschaftlicher Anspannungen, anhaltender Massenarbeitslosigkeit und der Zunahme persönlicher Notlagen und Hilfsbedürftigkeit weitgehend bewährt. Ihre Aufgabe ist es, jeder Person Entfaltungschancen zu eröffnen, sie gegenüber den elementaren Lebensrisiken (Krankheit, Invalidität, Alter) abzusichern und ein menschenwürdiges Dasein zu gewährleisten, nicht jedoch, alle persönlichen Nachteile und Wechselfälle des Lebens materiell auszugleichen. So wenig es deshalb angeht, den Sozialstaat als Garanten für die Bewältigung aller persönlichen Wechselfälle des Lebens mißzuverstehen, so wenig wäre es mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar, die staatlichen Aufgaben bei der sozialen Sicherung zu vernachlässigen. Angesichts der gegenwärtigen Umbrüche steht dem deutschen Sozialstaat seine entscheidende Bewährungsprobe aber noch bevor.

(178) Kern des Sozialstaats ist in Deutschland das beitrags- und leistungsbezogene, am Erwerbseinkommen anknüpfende Sozialversicherungssystem. Der im demokratischen Konsens selbst auferlegte Zwang zur solidarischen Vorsorge hat dazu geführt, daß heute der überwiegende Teil der Bevölkerung im Risikofall eine wirksame soziale Sicherung erhält. Wer z. B. krank wird, soll deshalb nicht sozial absteigen müssen. Ein solches Sozialversicherungssystem bleibt - trotz des erheblichen privaten Vermögenszuwachses in Westdeutschland - auch in Zukunft unverzichtbar. Denn Geld- und Grundvermögen ist in zunehmendem Maß ungleich verteilt, so daß die breite Bevölkerungsmehrheit auch in Zukunft nicht über ein ausreichendes Vermögen zur Absicherung der elementaren Lebensrisiken verfügen wird. Kennzeichen des Sozialsystems ist weiterhin ein das Sozialversicherungssystem ergänzendes, steuerfinanziertes Transfersystem, das nicht zuletzt der Armutsbekämpfung dient.

(179) Der Sozialstaat ist und bleibt verpflichtet, jedem Menschen in Deutschland ein menschenwürdiges Leben zu ermöglichen. Die Sozialhilfe dient dabei als letztes Auffangnetz im System der sozialen Sicherung. Sie legt den Standard fest, der Hilfsbedürftigen in Notlagen zukommt. Ihre Prinzipien "Bedarfsdeckung, Individualisierung, Nachrangigkeit" müssen erhalten bleiben. Das Bundessozialhilfegesetz hat sich seit seiner Einführung im Jahre 1961 bewährt. Belastet wurde dieses Auffangnetz in den letzten Jahren dadurch, daß es für immer größere Personengruppen zu einer Regelversorgung geworden ist. Wenn die vorrangigen sozialen Sicherungssysteme (wie z. B. Arbeitslosenversicherung, Rentenversicherung, Krankenversicherung, Familienlastenausgleich u. a.) tatsächlich, ihrem Auftrag entsprechend, in den allermeisten Leistungsfällen wirkliche Not verhinderten, hielte sich auch der Reformbedarf innerhalb der Sozialhilfe in Grenzen. Die Sozialhilfe könnte wesentlich entlastet werden, wenn die vorrangigen sozialen Sicherungssysteme "armutsfest" gemacht werden. Dabei ist insbesondere an eine Sockelung des Arbeitslosengeldes, der Arbeitslosenhilfe und letztlich auch der gesetzlichen Rente auf die Höhe des soziokulturellen Existenzminimums bei einem steuerfinanzierten Ausgleich für die Sozialversicherungen zu denken. Ein entscheidender Schritt zur Bekämpfung der verdeckten Armut wäre getan.

(180) Die Regelsätze der Sozialhilfe sind so auszugestalten, daß sie am Bedarf orientiert bleiben und jährlich fortgeschrieben werden unter Berücksichtigung der Lebenshaltungskosten, der Veränderung des Verbrauchsverhaltens und der durchschnittlichen Nettolohnentwicklung aller Arbeitnehmer (nicht nur der unteren Lohngruppen). Der Lohnabstand zwischen Sozialhilfe und unteren Lohngruppen ist gegenwärtig gewahrt. Nur wegen des ungenügenden Familienlastenausgleichs nähert sich bei Familien mit mehreren Kindern die Sozialhilfe den unteren Nettolöhnen. Hier ist das Lohnabstandsgebot jedoch kein sachgerechter Maßstab, da die Kinderzahl in einem leistungsorientierten Lohnsystem nicht berücksichtigt wird. Um so dringlicher wird eine bedarfsgerechte Ausgestaltung des Familienlastenausgleichs.

(181) Die Sozialhilferegelsätze sollten nicht "eingefroren" werden, weil damit nicht nur reale Kürzungen des Existenzminimums verbunden sind, sondern (wegen der damit verbundenen Rückwirkungen auf den Familienlastenausgleich) auch die Familien benachteiligt werden. Weder für Deutsche noch für Ausländer sollten Sachleistungen an die Stelle finanzieller Zuwendungen treten. Arbeitseinkommen sollten nur zu einem bestimmten Teil auf die Höhe bedarfsorientierter Leistungen angerechnet werden, damit sich für ihre Empfänger die Aufnahme einer legalen Erwerbstätigkeit lohnt. Das Problem liegt weniger darin, Sozialhilfeempfänger zur Erwerbsarbeit zu motivieren, als ihnen geeignete Arbeitsmöglichkeiten bereit zu stellen. Schließlich sollte bei künftigen Reformen der Sozialhilfe berücksichtigt werden, daß die besondere Art und Praxis der derzeitigen Bedarfsprüfungen für viele Anspruchsberechtigte eine so hohe Barriere darstellt, daß sie trotz dringenden Bedarfs auf ihren Anspruch verzichten.

(182) Für eine erfolgreiche Bekämpfung der Armut kommt einer sozialen Wohnungspolitik besondere Bedeutung zu. Die derzeitigen wohnungspolitischen Instrumente - steuerliche Förderung, Objektförderung im sozialen Wohnungsbau, Individualförderung mit Wohngeld - erreichen die sozial- und einkommensschwachen Haushalte nur unzureichend oder gar nicht. Ein großes Problem besteht darin, daß das Wohngeld seit Jahren nicht angepaßt worden ist. Die direkte Förderung des sozialen Wohnungsbaus kommt häufig auch Beziehern mittlerer Einkommen und Wohlhabenden zugute. Hier müssen Fehlsteuerungen vermieden werden. Die direkte Förderung des sozialen Wohnungsbaus sollte mit dem Ziel einer größeren Verfügungs- und Einkommensgerechtigkeit weiterentwickelt und mit den übrigen Förderinstrumenten stärker verzahnt werden. Es sollte geprüft werden, auf längere Sicht die Objektförderung grundsätzlich durch eine bedarfsorientierte Subjektförderung für sozial Schwache zu ersetzen. Das Wohngeld ist regelmäßig und zeitnah an die Einkommens- und Mietpreisentwicklung anzupassen, um die Wohnkostenbelastung für die einkommensschwächeren Haushalte tragbar zu halten. Zur Beseitigung struktureller Armutsursachen gehören ferner wirksame Hilfen, die Überschuldung und Zahlungsunfähigkeit vermeiden und damit vor dem Verlust des Hauses oder der Wohnung schützen.

(183) Die Wiederherstellung des Vertrauens in die Rentenversicherung ist von großer Dringlichkeit. Die demographische Entwicklung, d. h. die höhere Lebenserwartung und die geringere Kinderzahl bewirken eine Verschiebung im Verhältnis von Beitragszahlern und Rentnern. Mit der Rentenreform 1992 konnte die Alterssicherung zunächst stabilisiert werden, indem die Renten an die Nettolohnentwicklung angepaßt wurden. Außerdem ist die Anhebung der möglichen Renteneintrittsgrenze vorgesehen. Die neue Rentenformel verknüpft Rentenhöhe, Rentenversicherungsbeitrag und Bundeszuschuß zur Rente und ermöglicht so eine größere Anpassungsfähigkeit der Rentenversicherung und eine faire Verteilung der demographischen Risiken auf Beitragszahler und Rentner.

(184) Weitere Reformschritte sind notwendig. Dem absehbaren Anstieg des Beitragssatzes infolge der demographischen Veränderungen muß entgegengewirkt werden. Die zu erwartende Zuwanderung stellt dann eine positive Einflußgröße dar, wenn die Zugewanderten im erwerbsfähigen Alter sind und ihnen gesicherte Arbeitmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Welches Niveau der Renten auf Dauer gehalten werden kann, ist von der Entwicklung der Beschäftigung, der Höhe der Einkommen und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit abhängig. Notwendig ist auch eine Reform der Beamtenversorgung und der Sicherung der Angestellten im öffentlichen Dienst. Eine Reform in diesem Bereich, die vor allem eine stärkere Eigenbeteiligung der Beamten an ihrer Altersvorsorge vorsieht, ist auch aus Gründen sozialer Gerechtigkeit überfällig.

(185) Schwieriger als erwartet gestalten sich die Strukturreformbemühungen im Gesundheitswesen. Nach wie vor besteht Reformbedarf. Auch in Zukunft müssen eine vollwertige medizinische Versorgung für jedermann und ein freier, von der Einkommensituation unabhängiger Zugang aller zur Gesundheitsfürsorge unter Berücksichtigung der gesundheitlichen Bedürfnisse gewährleistet sein. Die Leistungsfähigkeit des Gesundheitswesens und die Versorgung auf einem hohen medizinischen und pflegerischen Niveau dürfen nicht preisgegeben werden. Solidarität und Gerechtigkeit im System müssen gewahrt bleiben. Ausgabenbegrenzungen im Gesundheitswesen dürfen nicht dazu führen, Medizin und Pflege auf technische Vollzüge zu reduzieren; menschliche Zuwendung und Patientennähe sind unentbehrliche Kennzeichen einer humanen Gesundheitsversorgung. Schon das geltende Recht der gesetzlichen Krankenversicherung sieht eine Vielzahl von Eigenbeteiligungen und Zuzahlungen vor. Damit wurden zu Lasten der Patienten zusätzliche Beitragserhöhungen abgewendet. Maßnahmen zur Begrenzung des Kostenanstiegs auf Seiten der Anbieter von Gesundheitsleistungen müssen ausgewogen sein und dürfen die Vielfalt der Leistungserbringer und Einrichtungsträger nicht gefährden. Bei weiteren Maßnahmen zur Sicherung der Gesundheitsversorgung ist darauf zu achten, daß sie nicht einem Entsolidarisierungsprozeß Vorschub leisten und Einkommensschwache in unvertretbarer Weise benachteiligen. Kommt es zu allzu rigiden Begrenzungen, so werden die gesamtgesellschaftlichen Folgekosten wesentlich höher sein als die kurzfristig erzielten Spareffekte, und der gesetzlich verankerte Vorrang von Prävention, Rehabilitation und ambulanter vor stationärer Hilfe würde gefährdet.

(186) Das soziale Sicherungssystem ist auf eine Ergänzung durch private Vorsorgeleistungen angewiesen. In Form der Bildung von Wohneigentum ist dieses auch in großem Umfang geschehen. Eine Ergänzung durch Maßnahmen der Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand könnte eine zusätzliche Sicherung bedeuten, auch wenn man das quantitative Ausmaß derartiger Schritte nicht überschätzen darf. Das für die Ausgestaltung des deutschen Sozialstaats zentrale Subsidiaritätsprinzip kann bei der Ergänzung durch private Vorsorgeleistungen einen wichtigen Hinweis geben. Die Absicherung durch die gesetzlichen Sozialversicherungen könnte bei denjenigen Bürgerinnen und Bürgern reduziert werden, die sich eine Eigenvorsorge ohne starke Einschränkungen des Lebensstandards leisten können. So zeigt u. a. die Entwicklung des privaten Vermögens in Deutschland, daß auch die höheren Einkommensschichten bei den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu einer stärkeren eigenen Altersvorsorge in der Lage sind. Auf keinen Fall ist es vertretbar, die soziale Sicherheit durch den Sozialstaat bei denjenigen zu senken, die auf diese Leistungen angewiesen sind. Angesichts der sehr ungleichen Verteilung des gewachsenen Vermögens bleibt das gesetzliche Sozialversicherungssystem auch in Zukunft für den Großteil der Bevölkerung unverzichtbar.

(187) Finanzierungsprobleme und Leistungsdefizite des Systems sozialer Sicherung tragen gleichermaßen zur Krise des Sozialstaats bei. Das in der Öffentlichkeit weithin akzeptierte Ziel, die Sozialquote nicht zu steigern und die Lohnnebenkosten angesichts der Beschäftigungskrise zu senken, schließt es aus, Leistungen zu erhöhen oder neue Leistungen einzuführen, ohne zugleich andere Leistungen zu reduzieren. Andererseits verweist die zunehmende Armut in Deutschland darauf, daß es derzeit auch sozialstaatliche Leistungen gibt, die ihr Ziel, sozialen Abstieg und Armut zu verhindern, nicht erreichen. Um so wichtiger ist es deshalb, die Diskussion über die Finanzierungsfragen des Sozialstaates nicht nur quantitativ als finanzpolitische Spardebatte zu führen, sondern vor allem als gesellschaftspolitische Gestaltungsdebatte. Die Grundlagen und die Finanzierung dieses Sozialsystems werden dann erhalten und gesichert werden können, wenn eine breite und nachhaltige Einkommenserzielung in der Volkswirtschaft gewährleistet ist, verbunden mit einer flexiblen Abstimmung von Beiträgen und Leistungen.

(188) Die wichtigste Voraussetzung für die Finanzierbarkeit des sozialen Sicherungssystems bleibt eine Beschäftigungspolitik, welche den Anteil der Beitragszahler erhöht und den Anteil derjenigen, die auf Transferleistungen für ihren Lebensunterhalt angewiesen sind, reduziert. Aus verteilungs- und beschäftigungspolitischen Gründen kommt es darauf an, daß die Lohnnebenkosten gesenkt und die notwendigen Mittel für die versicherungfremden Leistungen von den Steuerzahlern aufgebracht werden. Solange wesentliche Bevölkerungsgruppen nicht zur Finanzierung der Sozialversicherungssysteme beitragen, ist es fragwürdig, gesamtgesellschaftliche Aufgaben wie z. B. die Qualifizierung oder Beschäftigung von Arbeitskräften oder die Folgekosten der Vereinigung über Versicherungsbeiträge zu finanzieren.

(189) Dagegen ist ein gewisser Lastenausgleich (z. B. Möglichkeit der Mitversicherung von Kindern) innerhalb der Versichertengemeinschaft durchaus mit den Prinzipien der Sozialversicherung vereinbar. Es ist ja gerade der Sinn der Sozialversicherung, auch solche Risiken abzusichern, die von der Privatversicherung als "schlechte Risiken" ausgegrenzt werden. Voraussetzung für die Beitragsfinanzierung der Leistungen ist jedoch, daß der Kreis der Leistungsempfänger mit demjenigen der Beitragszahler und deren Familien weitgehend übereinstimmt.

(190) Der notwendige Umbau des Sozialstaates läßt sich nicht ohne Einsparungen und Einschnitte bewerkstelligen. Die öffentlichen Haushalte dürfen nicht durch eine noch höhere Verschuldung belastet werden. Eine nachhaltige Finanzpolitik verbietet eine Staatsverschuldung zu Lasten künftiger Generationen. Auch darf die Steuer- und Abgabenlast nicht weiter erhöht werden. Die derzeitigen Finanzierungsschwierigkeiten gehen überwiegend auf die hohe Arbeitslosigkeit und ihre Folgen zurück und erschweren es gerade in dieser Situation, die Lebensbedingungen der Schwachen in der Gesellschaft zu sichern. Nicht der Sozialstaat ist zu teuer, sondern die hohe Arbeitslosigkeit. Der Sozialstaat und die sozialstaatlichen Leistungen sind nicht die Ursache für die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit. Es kann deshalb auch nicht davon ausgegangen werden, daß die Arbeitslosigkeit sinkt, wenn die sozialstaatlichen Leistungen eingeschränkt werden. Eine dauerhafte Konsolidierung des Sozialstaats läßt sich - bei allem notwendigen Reformbedarf - nicht ohne einen nachhaltigen und energischen Abbau der Arbeitslosigkeit erreichen. Probleme des wirtschaftlichen Erfolges und der Beschäftigung können nicht durch das Transfersystem gelöst werden. Ebensowenig ist es auf Dauer möglich, den Sozialstaat der anhaltenden Arbeitslosigkeit anzupassen und damit im Trend immer weniger Erwerbstätigen die Versorgung von immer mehr Nichterwerbstätigen zu übertragen. Eine ursachengerechte Reform der beitragsfinanzierten sozialen Sicherungssysteme muß demgegenüber darauf ausgerichtet sein, den Zusammenhang zwischen Beitragsleistung und Versicherungsanspruch wieder zu festigen, die individuelle Eigenverantwortung zu stärken, die Sozialversicherungen von versicherungsfremden Leistungen zu entlasten und die Basis der Solidargemeinschaft zu verbreitern.

(191) Die Bevölkerung ist bereit, notwendige Einsparungen mitzutragen, wenn sie sieht und davon ausgehen kann, daß die Lasten und die Leistungen gerecht verteilt sind, dabei die Gesamtheit der Solidargemeinschaft erfaßt wird und soziale Gerechtigkeit und Solidarität nicht nur bei den Ausgaben und Leistungen, sondern bereits auch bei der Aufbringung der Mittel gewahrt bleiben. Wo dies nicht geschieht und wo ungleiche Belastungen vorgenommen werden, ist offener und engagierter Widerspruch berechtigt. Korrekturen sind beim Sozialstaat insbesondere notwendig im Blick auf die gerechte Verteilung der Finanzierungslasten, die Gleichbehandlung gleicher sozialer Tatbestände, die Beseitigung von Mißbrauch und die Begrenzung unangemessener Vorteile. Solidarität und soziale Gerechtigkeit gebieten es allerdings, Steuervergünstigungen und Subventionen in gleicher Weise zu überprüfen, insgesamt mehr Steuergerechtigkeit herzustellen und Steuerhinterziehung, die mißbräuchliche Inanspruchnahme von Steuervergünstigungen und Subventionen sowie die Korruption entschiedener zu bekämpfen. Der Bundesrechnungshof hat in seinem Jahresbericht 1996 zum wiederholten Mal den ungleichen Umgang mit den Steuerbürgern kritisiert und "schlagkräftigere steuerliche Betriebsprüfungen" angemahnt.

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