(67) Der Sozialstaat war in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland die entscheidende Voraussetzung dafür, daß der soziale Friede gewahrt werden konnte. Nach wie vor bietet er der großen Mehrheit der Bevölkerung soziale Sicherheit auf einem hohen Niveau. Jedoch stellen grundlegende Veränderungen in der Sozialstruktur, die lang anhaltende Massenarbeitslosigkeit, die demographische Entwicklung und die Situation der öffentlichen Haushalte das System sozialer Sicherung vor große Herausforderungen.

2.2.1 Armut in der Wohlstandsgesellschaft

(68) In den letzten 20 Jahren ist mit dem Reichtum zugleich die Armut in Deutschland gewachsen. Die Armut in Deutschland unterscheidet sich grundlegend von der Armut in den Ländern der Dritten Welt. Dennoch ist die Armut in der Wohlstandsgesellschaft ein Stachel. Armut hat viele Gesichter und viele Ursachen. Sie ist mehr als nur Einkommensarmut. Häufig kommen bei bedürftigen Menschen mehrere Belastungen zusammen, wie etwa geringes Einkommen, ungesicherte und zudem schlechte Wohnverhältnisse, hohe Verschuldung, chronische Erkrankungen, psychische Probleme, langandauernde Arbeitslosigkeit, soziale Ausgrenzung und unzureichende Hilfen. Diese Armutssituationen treffen besonders diejenigen, die mehrere Jahre auf Sozialhilfe angewiesen sind. Eine der schlimmsten Auswirkungen von Armut ist der Verlust der eigenen Wohnung, davon sind in Deutschland immer mehr Menschen, darunter verstärkt Familien mit Kindern, Alleinerziehende, Frauen und Jugendliche betroffen. Verläßliche bundesweite Daten über das gesamte Ausmaß akuter Wohnungsnotfälle, von Wohnungs- und Obdachlosigkeit liegen nicht vor, zumal es darüber keine einheitlichen Maßstäbe und Kriterien gibt. Allein die Zahl der Obdachlosen, die amtlich untergebracht ("ordnungsrechtlich versorgt") sind, wird auf 250.000 bis 300.000 geschätzt.

(69) Armut wird heute immer noch stark tabuisiert. Der Streit über den Armutsbegriff ähnelt dem Streit, wie er Anfang der 70er Jahre über die Umwelt geführt wurde, als Probleme mit dem Hinweis geleugnet wurden, sie ließen sich nicht wissenschaftlich verläßlich nachweisen. Es gilt jedoch, die tatsächlich bestehende Armut zur Kenntnis zu nehmen. Hinter den unterschiedlichen Definitionen von Armut verbergen sich beunruhigende Fakten:

• die "Einkommensarmut" oder "relative Armut": Legt man die Armutsgrenze bei 50 % des durchschnittlichen Haushaltsnettoeinkommens der Bevölkerung fest, wie dies aus pragmatischen Gründen der Vergleichbarkeit international üblich ist, so lebten nach dieser Rechnung in den Jahren 1984 bis 1992 750.000 Menschen ununterbrochen unter der Armutsgrenze, etwa 4,5 Millionen Menschen waren in diesem Zeitraum fünf Jahre oder länger arm. Da die sozialen Ungleichheiten aufgrund der ökonomischen Umbrüche in den neuen Bundesländern sehr schnell entstanden sind, erscheinen sie hier besonders kraß;
• die "Sozialhilfebedürftigkeit": In Deutschland hat die Sozialhilfe die Aufgabe, allen Menschen ein menschenwürdiges Leben zu ermöglichen. Damit wird ein Mindesteinkommen im Sinne einer individualisierten und bedarfsorientierten Grundsicherung angestrebt. Am Jahresende 1994 bezogen über 2,25 Mio. Bürgerinnen und Bürger Sozialhilfe im engeren Sinn (Hilfe zum Lebensunterhalt). Der Trend hat sich in den letzten Jahren von der Altersarmut zur Kinderarmut verlagert. Die stärksten Zunahmen sind bei den Kindern unter sieben Jahren zu verzeichnen; ihre Zahl ist bis Ende 1994 auf 409.000 gestiegen. Das überdurchschnittliche Armutsrisiko von Kindern ist besonders deshalb so besorgniserregend, weil es sich leicht zu dauerhaften Benachteiligungen verfestigt. Seit dem Jahr 1992 ist außerdem wieder ein stärkerer Anstieg deutscher Sozialhilfeempfänger zu beobachten;
• die "verdeckte Armut": Viele Bürgerinnen und Bürger leben in sog. verdeckter Armut, d. h. sie hätten eigentlich einen Sozialhilfeanspruch, nehmen diesen jedoch aus Scham, Unwissenheit oder großer Scheu vor Behörden nicht wahr. Zu ihnen zählen viele kinderreiche Familien mit nur einem Erwerbseinkommen. Nach der Armutsuntersuchung des Deutschen Caritasverbandes kommen auf vier Sozialhilfebezieher noch einmal drei verdeckt arme Menschen. Dies waren 1993 rund 1,8 Mio. Bürgerinnen und Bürger. Damit erhält nur knapp über die Hälfte der Sozialhilfeberechtigten tatsächlich entsprechende Leistungen.

Entscheidend ist, nicht beim Streit über den Begriff der Armut stehen zu bleiben und Armut nicht auf den Einkommensaspekt einzuengen. Es geht darum, die betroffenen Menschen sowie das Faktum Armut in der Wohlstandsgesellschaft zu sehen und die Notwendigkeit zu erkennen, sich für eine Verbesserung der Situation einzusetzen.

2.2.2 Benachteiligung der Familien

(70) Eltern erfahren ihr Zusammenleben mit Kindern als große Bereicherung ihres Lebens. Um ihrer Kinder willen nehmen sie viele Einschränkungen in Kauf. Aber die gesellschaftlichen Verhältnisse haben sich in den letzten Jahrzehnten so verändert, daß Eltern im Vergleich zu den Kinderlosen immer größere wirtschaftliche und persönliche Verzichte abgefordert werden und auch die Tragfähigkeit der familialen Beziehungen immer häufiger überlastet wird. Die wirtschaftliche Belastung von Familien mit Kindern kann dazu führen, daß sie weniger Kinder bekommen, als sie sich eigentlich wünschen. Die zunehmende Zahl von Kinderlosen in der Bundesrepublik Deutschland offenbart darüber hinaus, daß sich die Einstellung zu Kindern verändert hat.

(71) Statistische Erhebungen zeigen, daß der Lebensstandard einer Familie mit zwei Kindern erheblich unter dem eines entsprechenden kinderlosen Ehepaares liegt. Die Maßnahmen des Familienlastenausgleichs vermögen im Durchschnitt nicht einmal die unmittelbaren durch Kinder bedingten Aufwendungen, geschweige denn das durch den Rückgang der Erwerbsbeteiligung sinkende Haushaltseinkommen auszugleichen. Mehrere Kinder zu haben ist heute zu einem Armutsrisiko geworden. Schwerer noch als die finanziellen Einschränkungen wiegen jedoch für junge Familien andere Benachteiligungen: Sie suchen für Kinder geeigneten Wohnraum und erleben, sofern sie ihn überhaupt bezahlen können, daß ihnen Kinderlose vorgezogen werden. Mehrkinderfamilien sind hier sogar extrem benachteiligt. Sie erfahren Benachteiligungen auf dem Arbeitsmarkt, da sie in räumlicher und zeitlicher Hinsicht weniger flexibel sind. Auch der fortlaufende Verlust an gemeinsamer Zeit (etwa durch Schichtarbeit oder Sonntagsarbeit) trifft die Familien. Besondere Belastungen treten infolge von Arbeitslosigkeit und Überschuldung auf. Gegen die Wahrnehmung von Elternverantwortung verhalten sich Wirtschaft, Staat und soziale Dienste zwar nicht ablehnend, aber vielfach indifferent, d. h. sie behandeln Eltern und Kinderlose grundsätzlich gleich. Daraus resultiert eine strukturelle Benachteiligung der Familien. Deutschland gehört zu den Ländern Europas mit der geringsten Geburtenrate und dem größten Anteil an Einpersonenhaushalten.

2.2.3 Finanzielle Belastungen des sozialen Sicherungssystems  

(72) Eine wesentliche Ursache der Finanzierungsschwierigkeiten der Sozialhaushalte ist die hohe Arbeitslosigkeit. Durch die Massenarbeitslosigkeit gehen den Sozialversicherungen erhebliche Beitragseinnahmen und den öffentlichen Haushalten entsprechende Lohnsteuereinnahmen verloren, während andererseits die Ausgaben der Arbeitslosen- und der Rentenversicherung steigen. Geringere Einnahmen und steigende Ausgaben führen zu Beitragserhöhungen, die wiederum als Anstieg der Lohnnebenkosten die Beschäftigung beeinträchtigen können.

(73) Zur Höhe der Lohnnebenkosten trägt wesentlich bei, daß die Kassen der Sozialversicherungsträger (Rentenversicherung, Gesetzliche Krankenversicherung, Arbeitslosenversicherung u. a.) durch Aufwendungen für die Finanzierung der deutschen Einheit und für die aktive Arbeitsmarktpolitik erheblich belastet werden. Diese Leistungen sind eigentlich Aufgaben des Staates, sie wurden aber den Sozialversicherungen übertragen. Weil die Finanzierung dieser sog. "versicherungsfremden Leistungen" durch Zuschüsse des Bundes nicht abgedeckt wird, mußten die Beitragssätze zu den Sozialversicherungen mehrfach angehoben werden. Hinzu kommt, daß von den Möglichkeiten der Frühverrentung exzessiv Gebrauch gemacht wurde, um den Arbeitsmarkt zu entlasten.

(74) Die Sozialleistungsquote ist nicht zuletzt deshalb so hoch - sie liegt bei etwa einem Drittel des Bruttosozialprodukts -, weil sie in den neuen Ländern aus Gründen des wirtschaftlichen Strukturwandels gegenwärtig rund 60 % beträgt. In den alten Ländern dagegen ist sie so niedrig wie seit Jahren nicht mehr.

(75) Schwierigkeiten für die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme in Deutschland ergeben sich weiterhin daraus, daß sich ihre ursprünglichen Voraussetzungen in den letzten Jahrzehnten grundlegend geändert haben. Zum einen orientieren sich die Lebensentwürfe jüngerer Frauen ganz überwiegend zugleich an Erwerbsarbeit und Familie, und die Frauenerwerbstätigkeit hat insbesondere mit dem Wachstum der Büro- und Dienstleistungstätigkeiten stark zugenommen. Gleichzeitig sind jedoch die Familienbindungen instabiler geworden. Der Anteil der Alleinerziehenden nimmt dementsprechend zu. Zudem bewirken die Verknappung des Angebots an Erwerbsarbeit und die Veränderung der Beschäftigungsstrukturen eine Zunahme der Teilzeitbeschäftigungen mit wenig gesicherten Beschäftigungsverhältnissen. Damit steigt der Anteil derjenigen, deren Lebensläufe nicht den Normalitätsannahmen des sozialen Sicherungssystems entsprechen und die infolgedessen eher von Armut bedroht und auf Sozialhilfe angewiesen sind.

(76) Hauptursachen des Anstiegs der Sozialhilfeausgaben sind Massenarbeitslosigkeit, Kürzungen bei den Sozialversicherungsleistungen, unzulängliche Familienförderung und die Aufwendungen für Asylbewerber und Zuwanderer. Offenbar wurden und werden die der Sozialhilfe vorgelagerten Sicherungssysteme ihren Anforderungen nicht mehr gerecht. Die Sozialhilfe als letztes Auffangnetz im System sozialer Sicherung wurde in den letzten Jahren dadurch belastet, daß sie mehr und mehr zu einer Regelversorgung für einen wachsenden Teil der Gesellschaft geworden ist.

(77) Über die aktuellen Finanzierungsschwierigkeiten hinaus stellt die Bevölkerungsentwicklung das System der sozialen Sicherung vor zusätzliche Herausforderungen. Eine anhaltend niedrige Geburtenrate und eine deutlich gestiegene durchschnittliche Lebenserwartung führen zu einem zunehmenden Anteil älterer Menschen auf der einen und einem stagnierenden und zukünftig abnehmenden Anteil der erwerbstätigen Generation sowie von Kindern und Jugendlichen auf der anderen Seite. Dies hat nicht nur für die Rentenversicherung, sondern auch für die Krankenversicherung und für den Bereich der Altenpflege erhebliche Auswirkungen. Eine Verschlechterung des zahlenmäßigen Verhältnisses zwischen der Zahl der Rentenempfänger und der Zahl der Beitragszahler muß (bei unveränderten Leistungen) zu höheren Beitragssätzen oder (bei unveränderten Beiträgen) zu einer deutlichen Verringerung der Höhe der Renten führen. Ähnliche Probleme entstehen auch für die Finanzierung der Beamtenversorgung.

weiter