(168.) Die in Deutschland geltenden legislativen und administrativen Regeln über Einreise und Aufenthalt von Zuwanderern werden den Anforderungen in Einzelbereichen nicht mehr gerecht. Die gewandelte Stellung Deutschlands in der Staatenwelt zum Ausgang dieses Jahrhunderts verlangt teilweise eine Neubestimmung der Einstellung gegenüber Angehörigen anderer Staaten. Zur Sicherung der notwendigen Bedingungen für den Wirtschaftsstandort Deutschland gehört es auch, Konsequenzen aus seiner Rolle als Mittelpunkt des Lebens und Arbeitens vieler Nichtdeutscher zu ziehen.

(169.) Das mit der Öffnung Osteuropas sichtbar gewordene Wirtschaftsgefälle und die damit verbundenen Wanderungsbewegungen zwingen zu einer Neuorientierung. Die Hilfe für die Reformstaaten im Osten und Südosten Europas muß durch ausländerpolitische Maßnahmen unterstützt und abgesichert werden. Welche Mittel hierfür am besten geeignet sind, ob Finanz- oder Ausbildungshilfe oder aber die zeitweilige Zulassung von Arbeitskräften zum deutschen Arbeitsmarkt, muß mit Rücksicht auf die Interessen dieser Staaten und ihrer Bürger entschieden werden. Die Belange der in Deutschland lebenden Menschen - Einheimische wie Ausländer - dürfen dabei nicht außer acht gelassen werden.

(170.) Die bisherigen Modelle müssen überdacht, neue Wege müssen gesucht werden. Vor allem kann auf eine von Experten schon früher vermißte Gesamtkonzeption für Zuwanderung und Eingliederung jetzt nicht mehr verzichtet werden. Ohne durchschaubare und verläßliche Zuwanderungsregeln gerät Deutschland in Gefahr, das Verhältnis zu den Zuwanderern nur unter tagespolitischen Gesichtspunkten zu betrachten.

(171.) Die Rechtsstellung von Ausländern ist herkömmlich Gegenstand ganz verschiedenartiger Gesetze. Diese waren in den letzten Jahrzehnten aufgrund aktueller Bedürfnisse mehrfachen Änderungen unterworfen, ohne daß jeweils die Auswirkungen auf andere Regelwerke ausreichend geprüft und die notwendigen Angleichungen vorgenommen worden sind. Das Gesamtgefüge ist nurmehr von Spezialisten durchschaubar.

(172.) Nachdem das Bundesverfassungsgericht die Änderungen des Asylrechts im wesentlichen als verfassungsgemäß bestätigt hat, sind insoweit neue einschneidende Regelungen nicht zu erwarten. Vor der Asylrechtsänderung 1993 sind seitens der Kirchen Mindestanforderungen formuliert worden, insbesondere hinsichtlich eines offenen Zugangs in die Bundesrepublik Deutschland, eines an rechtsstaatlichen Grundsätzen orientierten Verfahrens und eines wirksamen Abschiebungsschutzes. Diese Mindestanforderungen sind durch die erfolgten Gesetzesänderungen nicht in befriedigender Weise erfüllt worden. Darüber hinaus müssen die Regelungen über Anordnung und Vollzug der Abschiebungshaft sowie die tatsächlichen Haftbedingungen strikt an der Achtung der Menschenwürde und am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgerichtet werden.

(173.) Inzwischen ist der weitere Zuzug der Spätaussiedler durch Gesetz auf jährlich maximal knapp 250.000 Personen beschränkt. Damit ist die Aufnahme planbar und kommt mittelfristig zum Abschluß. Durch Ausführungsbestimmungen wird der geregelte Zuzug im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben gesichert. Das schließt nicht aus, im Rahmen eines Gesamtkonzeptes für Zuwanderung andere rechtliche Regelungen für den Zuzug deutscher Staatsangehöriger und Volkszugehöriger aus den Aussiedlungsgebieten zu finden.

(174.) Das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz wurde unter anderem aus deutschlandpolitischen Gründen vor der Beendigung der Teilung nicht den Zeiterfordernissen angepaßt. Seine Einbürgerungsbestimmungen sind nicht genügend mit den im neuen Ausländergesetz gewährten Ansprüchen auf Einbürgerung abgestimmt. Diese stehen andererseits mit den Regeln über die Aufenthaltsverfestigung nicht voll im Einklang. So wird für die Aufenthaltsberechtigung als der höchsten Stufe der Aufenthaltstitel die Entrichtung von Rentenversicherungsbeiträgen für 60 Monate verlangt, während die Einbürgerung auch ohne diese Bedingung beansprucht werden kann. Die Reform sollte zugunsten von in Deutschland geborenen Kindern bereits lange rechtmäßig hier lebender Eltern auch Elemente des Territorialprinzips ("ius soli") anstelle der bislang ausschließlichen Orientierung am Abstammungsprinzip ("ius sanguinis") aufnehmen.

(175.) Um die äußerst unbefriedigende Lage der Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge angemessen zu gestalten, ist es geboten, die zu ihren Gunsten erlassenen Bestimmungen um ein gerechte Kostenregelung zwischen Bund und Ländern zu ergänzen. Dies ist ein wesentlicher, bisher nicht eingelöster Bestandteil des 1993 für die Asylrechtsänderung gefundenen Kompromisses. Durch einen befriedigenden Schutz der Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge kann ein wirksamer Beitrag zum Erhalt des Friedens und zur Lösung des Weltflüchtlingsproblems geleistet werden. Auch hierbei ist ein System europäischer Lastenverteilung unverzichtbar.

(176.) Die Ziele der Ausländerrechtsreform von 1990, Erwartens- und Rechtssicherheit zu schaffen und damit die Integration der Ausländer zu erleichtern sowie die Akzeptanz auf seiten der deutschen Bevölkerung zu verbessern, wurden nicht in dem erwarteten Umfange erreicht. Die Ursachen hierfür sind vielfältig und nicht allein durch gesetzgeberische Maßnahmen zu beheben. Dennoch erscheint es unumgänglich, die normativen Grundlagen für Einreise und Aufenthalt sowie die Einbürgerung von Ausländern zu überdenken, anhand veränderter Ausgangsdaten neu zu gewichten und überschaubar zu ordnen.

(177.) Zu diesem Zweck muß das Ausländerrecht aus dem Bereich des Polizeirechts gelöst werden. Es geht nicht an, Ausländer maßgeblich aus der Perspektive der Gefährdung von öffentlicher Sicherheit und Ordnung zu betrachten, ihre persönlichen Bedürfnisse dem staatlichen Interesse an der Gefahrenabwehr unterzuordnen und damit den Schutz ihrer personalen Würde hintanzustellen. Die mit dem Zuzug und dem Aufenthalt von Wanderarbeitnehmern und deren Familienangehörigen zusammenhängenden Fragen müssen zuvörderst unter den Gesichtspunkten von Menschenwürde, Arbeitsrechten, Familienschutz und Verhältnismäßigkeit gesehen und einer Lösung zugeführt werden. Nur wenn das Zusammenleben von Deutschen und Nichtdeutschen auch rechtlich als Gegenstand der gemeinsamen Daseinsvorsorge ausgestaltet wird, werden die Ausländer von dem Anschein befreit, sie gefährdeten die einheimische Bevölkerung bereits durch ihre bloße Existenz. Dazu bedarf es einer klaren Wegweisung, mit welchem Ziel, in welchen Formen und unter welchen Voraussetzungen künftig eine Zuwanderung gestattet sein soll und die notwendigen Beiträge beider Seiten - der Ausländer wie der Deutschen - für eine erfolgreiche Integration geleistet werden können.

(178.) Vor allem sollten diejenigen Korrekturen zugunsten von Wanderarbeitnehmern und ihren Familienangehörigen vorgenommen werden, die sich aufgrund der zwischenzeitlichen praktischen Erfahrungen und zur besseren Integration als notwendig erwiesen haben, nämlich Verbesserungen für Wiederkehrer, nachziehende Familienangehörige, Ehegatten, nichteheliche Kinder und ihre Väter sowie Bewerber um eine Aufenthaltsberechtigung ohne fünfjährige Rentenanwartschaften. Die sehr differenzierten Voraussetzungen für die Zulassung des Erwerbsaufenthalts von Arbeitnehmern aus anderen als EU-Staaten, also die Ausnahmen vom Anwerbestopp, müssen durch das Gesetz selbst festgelegt werden. Die auf Assoziationsrecht beruhende Rechtsstellung der türkischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen bedarf unbedingt der Klarstellung durch Gesetz. Sie kann um der Glaubwürdigkeit der deutschen und der europäischen Ausländerpolitik willen nicht länger dem Ermessen der Behörden und der langwierigen und kostspieligen Prozeßführung im Einzelfall überlassen bleiben.

(179.) Die im Interesse der heimischen Wirtschaft und strukturellen Förderung anderer Länder erlassenen Vorschriften über temporäre Aufenthaltsrechte für Arbeitnehmer sollten ebenfalls in das Gesetz selbst aufgenommen und nicht weiter dem Verordnungsgeber überlassen werden. Die notwendige Flexibilität könnte dadurch sichergestellt werden, daß der Gesetzgeber einen zahlenmäßigen Spielraum vorgibt und die Verwaltung ermächtigt wird, diesen mit Zustimmung des Bundesrates je nach Wirtschaftslage auszufüllen.

(180.) Ob die geforderten Bestimmungen in mehreren Gesetzen oder in einem einzigen Gesetzeswerk eine Regelung erfahren, ist eher zweitrangig. Wesentlich ist vor allem, daß alle Regelungen jeglicher Zuwanderung jederzeit dem Anspruch auf strikte Einhaltung der Menschenwürde und dem Gebot der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit entsprechen. Diese Prinzipien dürfen auch nicht im Rahmen des Ermessenshandeln von Behörden in Frage gestellt werden. Schließlich sollte der Überlegung nachgegangen werden, ob für Zuwanderung nicht Quoten für zu bestimmende Kontingente festgelegt werden können. Dabei wird nicht verkannt, daß die Einführung von Quoten und möglichen Auswahlkriterien problematisch sein kann. So dürfen Asylbewerber, Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 und deren Zusatzprotokoll von 1967, Staatsangehörige eines Drittstaates, und Personen, die im Rahmen der Familienzusammenführung aufgenommen werden, nicht unter entsprechende Höchstgrenzen fallen, da sie ein unantastbares und unveräußerliches Recht auf einen rechtmäßigen und unbefristeten Aufenthalt haben.

(181.) Auf eindeutige politische Vorgaben aufgebaute gesetzliche Zuwanderungsregelungen könnten nach alldem nicht nur die Rechtslage für Ausländer wie für Deutsche transparenter machen, sondern auch den Anteil der in Deutschland ohne Aufenthaltsstatus lebenden Menschen verringern und damit die Bereitschaft zur Achtung und Anerkennung des Gesetzes stärken. Dabei ist jedoch wichtig anzuerkennen, daß kein wie immer geartetes akzeptables Instrument unerlaubte Zuwanderung gänzlich verhindern kann und daß es für Folgeprobleme solcher Zuwanderung keine abschließenden Lösungen gibt. Dennoch gilt: Je größer der Migrationsdruck in Zukunft sein wird, desto wichtiger werden Rechtsklarheit und -sicherheit in allen Zuwanderungsbereichen.

weiter